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新预算法凝聚财税改革共识

文章来源:法学院/马克思主义学院  作者:法治周末特约评论员员 胡天龙  点击数:次  发布时间:2014-09-03

新预算法凝聚财税改革共识

 
       8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。这部素有“经济宪法”之称、事关国计民生与国家治理现代化的法律,自1995年施行以来已近20年。而全国人大常委会动议修改预算法,至今也已经长达17年。本次修改草案历经四次审议方得通过。新预算法总体上符合现代预算制度的发展精要,对全面推进我国财税体制改革、切实加强社会主义民主政治制度建设具有重大的现实意义。
       本次预算法的修订回应了社会关切,在不少方面取得重大突破。新预算法首先完善了政府预算体系,健全了透明的预算制度。新预算法明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,并且对四本预算(公共、政府性基金、国有资本经营、社会保障)的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。
       此外,新预算法在促进预算公开、增强预算透明度方面也作出规定;同时强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要。
       对于目前比较突出的地方政府债务问题,新预算法在允许地方政府举借债务的同时,对主体、用途、规模、方式和风险五个方面作出限制性规定,积极建立规范合理的地方政府举债融资机制,防范和化解债务风险。
       新预算法还规定,财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力。不仅如此,新预算法还确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,并且硬化预算对政府支出的约束,即不能随意突破财政收支。
       本次预算法的修订还有效地调整了各方主体之间错综复杂的利益关系,如立法机关与行政机关、中央与地方、政府与纳税人、部门与部门,以达到整体上的平衡。预算法的修改过程,既体现了财税立法的开放性和民主性,又反映出我国财税体制改革的决心和发展方向。
       新预算法将凝聚深化公共财政改革的基本共识,并夯实税收法定和预算法定的核心原则;还将为落实民主财政、透明财政和法治财政的宪法精神起到重要的指引作用和强大的动力支持。
       在乐观之余,也应审慎看待新预算法的一些争议:对于中央与地方的预算关系并没有被写入新预算法,进而中央与地方预算关系的改革走向尚有推测空间;对于全口径预算管理,新预算法中仍有一定缺口,如何才能彻底保障将所有的财政资金都纳入人大的监督范围,仍是全口径预算管理需要努力的方向;而对于政府收支科目的分类和预算支出编列的要求,也没能更好地反映政府收支的详情。
       此外,对于地方债务的管理,地方政府为保证社会公共产品与服务的稳定提供,在保障偿还庞大数额的旧债之时,还可能需要合理合法地举借新的债务,但是如何才能实现总体债务风险的可控性,这恐怕是中央对地方举债有限放权的难题。
       徒法不足以自行。贯彻实施新预算法首先要做好新预算法有关预算公开原则和预算法定原则的运用,并增强预算法治意识,严格依法完成预算管理。同时还要做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进,落实新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作。
       其次还要做好新预算法实施的立法配套工作。中央层面还需要按照新预算法确定一些抽象性和原则性条款及授权,抓紧修订预算法实施条例,研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理等方面的规章制度;地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
       新预算法对预算公开制度进行了基本性规定,是否可以借助新预算法对预算公开条款进行重点规范的契机,促进有关预算公开的专门性法律的立法,值得期待。